| Hidrovía |
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Publicación del Dr. Ariosto J. González
BASES PARA SU ESTATUTO - ANTECEDENTES RELEVANTES, HISTORICOS Y JURIDICOS - PRINCIPIOS - PAUTAS - BASES - ORGANIZACION - FINANCIAMIENTO I - PRENOTADOS 1. DENOMINACION Bajo el nombre genérico de "Hidrovía Paraguay - Paraná", que tiene ya bien ganada carta de ciudadanía, no sólo en la Región, sino también a nivel internacional, se conoce el sistema fluvial platense integrado por el canal Tamengo y los ríos Paraguay, Paraná, Uruguay y de la Plata. Se conoce así, con este nuevo nombre una antigua realidad, a la que consideramos el espacio económico para el desarrollo de la Región, el que tiene la potencialidad de transformar el destino de los países del área, si es explotado en forma inteligente y adecuada. Preferimos hablar de sistema fluvial y no de cursos de aguas o ríos, porque todo río y más aún, todo conjunto de ríos forman una unidad. Este concepto está bien señalado por Smith, quien expresa que, "cada sistema fluvial es naturalmente una unidad físicamente indivisible, que debe ser desarrollada como tal para rendir el servicio más amplio a toda la comunidad que sirve". (Smith, Herbert Arthur, "The Economic Uses of International Rivers" London, 1931, pp 150-151). Barberis utiliza la expresión "cuenca hidrológica internacional" porque es una noción más amplia, que se adecua más fielmente a la realidad geográfica que se desea regular jurídicamente. (Barberis, Julio, "El Régimen Internacional del Río de la Plata", Buenos Aires, 1969, pp. 98-100). En las Reglas de Helsinski de 1966, adoptadas en la 52ª Conferencia de la Asociación de Derecho Internacional se habla también de cuenca, en lugar de "río" internacional. Este concepto de cuenca está actualmente sujeto a análisis pues se estima que no es del todo adecuado para ciertas situaciones físicas muy especiales, como son las de las aguas subterráneas o el trasvasamiento entre cuencas, como se intentó en el Danubio, desviando sus aguas a otras cuencas. La noción de cuenca importa sí, el reconocimiento de una comunidad de intereses que hacen imprescindible que el recurso hídrico, que es un bien común de los Estados ribereños, deba ser aprovechado coordinadamente y en forma solidaria.
Para mejor ubicarnos en el tema haremos una somera descripción de los ríos y canales que forman este corredor fluvial que une el centro de América del Sur con el Océano Atlántico y que tiene una extensión de 3.400 km. de longitud desde localidad Cáceres (Brasil) hasta Nueva Palmira (Uruguay). A) El río Paraguay - "espejo grande de agua" en lengua nativa -. que nace en la Sierra de los Aparecidos en Brasil, puede ser dividido en tres tramos: a) El Alto Paraguay que corre cerca de 1.200 km. enteramente en territorio brasileño, donde está la localidad Cáceres en el Mato Grosso, que es el punto que generalmente se señala como incio de la "hidrovía". En un tramo de unos 50 km. es limítrofe entre Bolivia y Brasil y en el tramo inferior de unos 350 km. es fronterizo entre Brasil y Paraguay. En la sección que no es limítrofe entre Bolivia y Brasil, prácticamente en la misma latitud que el puerto brasileño de Corumbá, y no a más de 6 km. del mismo, sobre el Canal Tamengo (los límites entre Bolivia y Brasil fueron fijados por el Tratado de Límites de 27 de marzo de 1867 y el Tratado de Petrópolis de 17 de noviembre de 1903. Por este último Tratado Bolivia obtuvo una franja de costa sobre el río Paraguay, al Norte, en la zona conocida como Pantanal, de 48 km. (Confr. Velilla L. de Arrillaga, Julia, "Paraguay - Un Destino Geopolítico" pp. 176, 187, 194 y 195 - 2da, edición - Asunción, 1987). Este canal tiene una profundidad de 7 pies y esta desde 1988 señalizado para la navegación y corre, parte en territorio boliviano y parte (incluida su desembocadura) en territorio brasileño. La "Central Aguirre Ltda." está conectada por el lado boliviano por carretera con Puerto Suárez y Puerto Quijarro y por ferrocarril con Puerto Quijarro - Puerto Suárez y Santa Cruz. Tiene también conexión ferroviaria y carretera con Corumbá, Campo Grande, San Pablo y Santos. La Central Aguirre es obra de don Joaquín Aguirre, descendiente del fundador de Puerto Pacheco, antiguo puerto boliviano en el río Paraguay, prueba del esfuerzo del sector privado), brazo fluvial navegable que une la laguna Cáceres, en Bolivia, con el río Paraguay, se ubica el puerto Quijarro, contiguo al cual está emplazada la terminal granelera "Central Aguirre", desde la que partieron precisamente cinco embarcaciones con un cargamento de soya boliviana que llegó a mediados de enero de este año a Nueva Palmira. b) El Paraguay Medio está comprendido entre las desembocaduras de los ríos Apa y el Itá Picú. Este tramo del río recorre el territorio paraguayo en una extensión de 553 km. hasta la desembocadura del río Pilcomayo. c) El Bajo Paraguay está enmarcado entre la desembocadura del río Itá Picú hasta su desembocadura en el río Paraná (confluencia). El río Paraguay, que tiene una extensión de 2.900 km., se caracteriza principalmente por tener un suave declive y una profundidad variable. Frente a Corumbá su altura sobre el nivel del mar se sitúa en los 90 m; frente a asunción llega a los 61 m y en su desembocadura en el río Paraná es de apenas 45 m. Este declive poco pronunciado, si bien favorece la navegación aguas arriba, apareja una serie de otros inconvenientes, en especial, de carecer de una corriente de fuerza suficiente como para producir un arrastre continuo y de tener, en algunos tramos, un lecho inestable. La profundidad del río es muy variable oscilando entre los 3 y los 9 metros. Su cauce presenta trechos rocosos; en otros puntos es muy playo (en los denominados "pasos" la profundidad del canal no supera los 2 metros) y, en algunos tramos, el lecho es arenoso e inestable con bancos de arena desplazables. En los llamados períodos de estiaje, que abarcan unos 100 días en el año y que están comprendidos entre los meses de setiembre a enero la profundidad en los "pasos críticos" se reduce a 1.50 metros. B) El río Paraná, cuyo nombre en legua guaraní significa "Madre del Mar", tiene un recorrido de 2.965 Km., está formado por la confluencia de los ríos Paranaíba y Grande. Es una de las vías de agua más importantes del mundo. Su caudal es aproximadamente una vez y media el del Misissipi, dos veces el del Ganges y cuatro el del Danubio. Corre primeramente por territorio brasileño, luego forma frontera entre Brasil y Paraguay, posteriormente entre Argentina y Paraguay y desde su confluencia con el río Paraguay hasta su desembocadura por su famoso delta en el Río de la Plata corre por territorio argentino. También podemos diferenciar tres tramos en este río: a) El alto Paraná que es navegable por buques fluviales y unidades de empuje de un porte chico; b) El Paraná Medio que es navegable por buques de río y c) El Bajo Paraná que se extiende desde la ciudad de Paraná en la Provincia de Entre Ríos hasta su desembocadura en el Río de la Plata. El Paraná inferior es navegable por buques de ultramar y buques fluviales, incluyendo unidades de empuje (Zaeffer de Goyeneche, Ana María, "La navegación mercante en el Río de la Plata", Buenos Aires 1977, pp 79. La autora referida expresa que la navegación a vapor cambió, en el siglo pasado, la fisonomía de los ríos, acercó los pueblos al mar e impulsó el progreso. Recuerda que el primer buque a vapor a rueda que zarpó del puerto de Buenos Aires fue el "DRUID", que lo hizo el 13 de noviembre de 1825 (pp 77) y que los primeros barcos a vapor que surcaron el río Paraná no fueron mercantes sino de guerra las fragatas inglesas "GORDON" y "FIREBRAND" y la francesa "FULTON". Un verso de la época las describía así: "tres buques ñatos/venían Muy cosa extraña/su laya No sé que diablos /tenían Arriba del/espinazo.....! El libro de Zaeffer de Goyeneche además de la valiosa información que aporta fue editado en dos finos y magníficos tomos: uno de textos en español e inglés y otro de láminas. Una verdadera "edición príncipe", en el sentido exacto de la expresión y en un sentido figurado). C) El río Uruguay ("río de los pájaros pintados" o de "los caracoles", en guaraní) nace en la Sierra del Mar en el Brasil y está formado por la confluencia de los ríos Pelotas y Canoas. Tiene una extensión de 2.000 km. En su primer tramo de 790 km. es totalmente brasileño; luego es limítrofe entre Argentina y Brasil y, desde su unión con el río Cuareim, constituye frontera entre Argentina y Uruguay. En la parte de este río que interesa para la hidrovía corre entre Argentina y Uruguay y están emplazados los puertos de Fray Bentos y Nueva Palmira, ambos en el Uruguay. El calado de acceso a estos puertos es del orden de los 22 pies lo que los hace puertos de ultramar. D) El Río de la Plata es el área de desembocadura donde están los puertos de Buenos Aires y Montevideo. E) La zona de influencia de este sistema fluvial se estima en 700 mil quilómetros cuadrados e incluye gran parte de Bolivia, casi todo el Paraguay, las Provincias del litoral argentino, el litoral Oeste del Uruguay y los estados brasileños de Mato Grosso y Mato Grosso do Sul. Otras estimaciones sitúan el área de la Cuenca del Plata en los 3:200.000 km2 que se integrarían así: Argentina, 1:000.000 km2, Bolivia 212.500 km2, Brasil 1:415.000 km2, Paraguay 416.600 km2 y Uruguay 148.300 km2. La población se calcula en unos 30 millones de personas y la renta global en 40 millones de toneladas (actualmente se movilizan unos 30 millones de toneladas). En un futuro cercano, de realizarse determinadas obras e inversiones, el potencial de carga es enorme, a punto tal que puede decirse que transformará la Región. Las producciones más importantes de la zona son en Bolivia: la soja, madera, cueros, maíz y mineral de hierro. En Paraguay caben destacar la soya, algodón, café, ganado, mineral de hierro y manganeso. En Argentina predomina la producción agropecuaria e industrial. En Brasil son señalables el arroz, madera, soja, trigo, maíz, cacao, ganado, hierro y manganeso. En Uruguay la producción de la zona litoral es esencialmente agropecuaria.
1. LIMITES DE TRABAJO No hablaremos en este trabajo de la utilización de los ríos para otras finalidades que no sean la navegación y el tráfico fluvial, salvo en aquellos puntos muy concretos que los tengamos que tratar incidentalmente por estar vinculados al tema central. Queda, pues, fuera de este estudio lo relativo a la pesca, otros recursos, uso de las aguas para sistemas de irrigación o con el fin de explotación industrial, como puede ser la producción de energía eléctrica. etc. 2. DERECHO DE LAS COMUNICACIONES Y DERECHO FLUVIAL INTERNACIONAL El desarrollo y progreso de la humanidad está indisolublemente unido al desarrollo del comercio y las comunicaciones entre los diversos grupos que la integran: las comunicaciones terrestres, aéreas, marítimas, fluviales, correos, telecomunicaciones con la nueva variedad de la teleinformática, son un reflejo claro de la evolución de esta acción e interacción entre los pueblos. Francisco de Vitoria, fundador del derecho internacional moderno, al colocar como fundamento de su concepción de la comunidad internacional el derecho de las comunicaciones, se acreditó como un precursor no sólo en el Derecho, sino también en la Ciencia Política. En efecto - dice Reuter -que, entre las múltiples orientaciones en el estudio de las relaciones internacionales contemporáneas, es preciso poner de relieve la importancia que se concede a las formas de comunicación e intercambio humano. Estos estrechos lazos entre el Derecho Internacional General y el Derecho de las comunicaciones se perciben a lo largo de la historia. La afirmación de la libertad de los mares, consiguiente al desenvolvimiento de la navegación marítima sigue a la constitución del Derecho Internacional moderno. El régimen de los ríos internacionales es obra de las grandes convenciones del Siglo XIX y de diversos tratados: los transportes están íntimamente ligados a la expansión internacional contemporánea. (Reuter, Paul, "Derecho Internacional Público", Barcelona 1962, p. 172). El derecho fluvial internacional, en el sentido de derecho de la navegación, integra ese concepto más amplio del que ya hablamos de derecho de las Comunicaciones Internacionales. Se ha definido, por el jurista polaco Winiarsky, el derecho fluvial internacional, como el conjunto de reglas jurídicas que determinan la situación internacional de los cursos de agua. Este mismo autor indica que el derecho fluvial sensu stricto, en su acepción limitada y habitual que esa expresión tiene, forma parte del derecho internacional de las comunicaciones. Señala también que el derecho fluvial internacional ha devenido después de más de un siglo, en uno de los Capítulos más importantes y más controvertidos del derecho internacional. (Winiarsky, Bohdan, "Principes Généraux Fluvial Internacional" R.C.A.D.I. 1933, Vol. 45, pp. 79 y 84.) La entrada de los buques mercantes en las aguas de un Estado diferente del que pertenecen, es la condición necesaria del comercio internacional, de las comunicaciones y del derecho internacional marítimo. (Fedozzi, "La Condition Juridique des navieres de commerce" R.C.A.D.I. t.x.p. 84. Actualmente en Europa los ríos Rhin, Danubio, Mosela, Mosa, Neckar, Oda, Sena, Ródano. etc..., están interconectados entre sí gracias a las canalizaciones y obras realizadas (Consultar: "Carte de Voies Navigables Européennes", publicado por "Office National de la Navigation-Diretion Regional de Lyon"). En la Cuenca del Plata la navegación y el transporte fluvial es una ineludible necesidad de la integración física y económica de la Región, con miras a desarrollar sus economías. Se ha dicho con acierto que la "hidrovía" es "una ruta para la unificación" .(Perspectivas de la hidrovía, "Estrategia" Revista de Economía y Empresas, Montevideo, 11 de enero de 1990, p. 18) "un instrumento de circulación de mercaderías, de creación de riquezas" y "el medio de hacer de Bolivia y Paraguay, países atlánticos" (Gros Espiell, Héctor, en reportaje de "La República", Montevideo, 14 de enero de 1990, p. 4). Cabe traer a colación las proféticas y sabias palabras de Alejandro Magariños Cervantes, cuando expresaba, en 1854, que "La Providencia nos une a los pueblos con los lazos del mismo origen, de una misma religión, de unas mismas costumbres, de un mismo idioma, para se consideren extraños (sic), y se alejen mutuamente, así en la próspera como en la adversa fortuna" (Magariños Cervantes, Alejandro, "Estudios Históricos, Políticos y Sociales sobre el Río de la Plata", París, 1854, p.13). Todos los países miembros de la "hidrovía" venimos de la península ibérica, tenemos además una historia y destino común y el idioma que hablamos tiene la misma raíz. Ha llegado pues, para nuestra Región la hora de "estrechar los vínculos indisolubles con que la naturaleza ha ligado nuestra suerte, y auxiliándonos mutuamente, veamos si podemos entrar en una nueva senda" de engrandecimiento y felicidad colectiva. Es un imperativo moral e histórico aunar esfuerzos en pos de una obra de tanto porvenir y ventura.
El sistema fluvial de la "hidrovía", desde su comienzo hasta su desembocadura en el Océano Atlántico, debe ser considerado integrado por ríos internacionales, puesto que ellos se encuentran en contacto con las jurisdicciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay o Uruguay. Se trata de "un sistema de aguas internacionales", en la acertada expresión de Laylin (Laylin, John G., citado por Alfredo Eisemberg, en "El aprovechamiento del Río Uruguay y el Derecho Internacional" Montevideo, 1963, p. 47). Son ríos internacionales todos los cursos de agua que no son nacionales, o con mayor precisión, los ríos que en su curso atraviesan o separan dos o más Estados. Esta definición fue la adoptada por el proyecto de codificación de derecho internacional americano (Cfr. Winiarsky, B. Ob. cit. p. 97; Jiménez de Aréchaga, Eduardo. "Curso de Derecho Internacional Público" T.IV p. 143, Eisemberg, Alfredo, Ob. cit. p.59; Barberis, Julio, "Los recursos naturales compartidos entre Estados y el Derecho Internacional", Madrid, 1979, p.15. Oppenheim, en su "Tratado de Derecho Internacional", distingue cuatro clases de ríos: 1) En primer lugar, los ríos nacionales o interiores, que nacen y tienen curso hasta el mar exclusivamente dentro del territorio de un estado; 2) Los ríos limítrofes, que separan dos Estados; 3) Los ríos sucesivos o no nacionales, que transcurren a través del territorio de más de un Estado; y 4) Los ríos internacionales, aquéllos navegables desde alta mar y que separan o atraviesan más de un Estado. (Ref. de E. Jiménez de Aréchaga en Ob.cit.). La expresión de ríos internacionales, al decir de Winiarsky, es relativamente reciente, habiéndose usado por primera vez, en la historia de los tratados, en el Tratado de Paz de Versailles, de 28 de junio de 1919. Hasta esa oportunidad se utilizaba la expresión de "río común" (Winiarsky, B., Ob cit. pp. 97/98). La Convención de Barcelona de 20 de abril de 1921, en la que participaron 42 Estados y de la que se ha dicho que trazó las grandes líneas del régimen jurídico de los ríos internacionales, fija un estatuto para las "vías navegables de interés internacional", declinando usar el término "ríos internacionales". El delegado de Brasil en esa Conferencia expresó que se venía a establecer un régimen de libertad pero no a internacionalizar los ríos. Por su parte, el delegado de Polonia, en concordancia con lo expuesto por su colega, agregó que estamos en presencia de hechos jurídicos: existen ríos que han sido declarados internacionales; la consecuencia de esa internacionalización ha sido admitir a los no ribereños en la administración de los ríos. Declarar libre la navegación no quiere decir internacionalizar ese río (Citado por Winiarsky, B. p.104/105, la convención de Barcelona entró en vigor el 31 de octubre de 1922. Estuvieron representados los siguientes países de la "hidrovía": Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay y la suscribieron sólo Bolivia y Uruguay. Ninguno de estos Estados la ratificó).
a) El movimiento hacia la internacionalización de los ríos y especialmente del régimen de libertad de la navegación y tráfico fluvial arranca con el célebre decreto del Consejo Ejecutivo Provisorio de la República Francesa de 16 de noviembre de 1792, que devolvió al Escalda y al Mosa su carácter de vías de navegación, pudiendo decirse que esos ríos dieron lugar al nacimiento del derecho fluvial internacional moderno (Winiarsky, dice con relación al citado decreto: "à jamais memorable" (para siempre memorable) y que en nombre de la libertad, el decreto declara el derecho para todos los ribereños de comunicarse con el mar; proclama la destrucción de todas las tiranías y suprime las trabas a la navegación (ob. cit., p. 86). Hostie apunta que se ha exagerado el alcance internacional del referido decreto. Recuerda que, con El derecho renano en la concepción de Hostie constituye el fundamento del derecho internacional en esta materia de navegación fluvial y ese derecho permanece, aún después de la Convención de Barcelona de 1921, sobre todo europeo, pero sin duda susceptible de aplicación mundial. (Hostie, Jean Ob.cit p. 109. Van Eysinga cree que se puede conocer toda la historia del derecho fluvial en el Siglo XIX en la historia de los ríos Rhin, Danubio y Congo, este último internacionalizado por el Acta de Berlín de 26 de febrero de 1885. Esta es una óptica netamente europea que desconoce la perspectiva de América. Debe recordarse, también, como antecedente, la Convención de L'Octroi (de concesiones) de 15 de agosto de 1804 entre Francia y el Imperio Alemán. Las disposiciones de esta Convención se extendieron a los Países Bajos por un decreto del Imperio francés hasta el año 1813. La mencionada Convención firmada como consecuencia del Tratado de Paz de Lunéville de 25 de febrero de 1803, suprimió y reemplazó los múltiples derechos de peajes. En esta ocasión fue que se creó una administración centralizada para desenvolver y proteger la navegación del Rhin. Merecen recordarse los nombre de Eichhoff - antiguo cocinero de Carlos de Dalberg, archiduque de Maguncia -, que presidió la administración internacional del Rhin durante quince años y que fue, después, por su talento personal Alcalde de Bonn y del Ingeniero Tulla que trasformó el Rhin de Basilea a Mannheim y que expuso su plan en un célebre memorandum de 1812 (Hostie, Jean, Ob.cit., 131 y 165). Teniendo en cuenta estas enseñanzas es que recurriremos con frecuencia al Estatuto del Rhin como fuente de fuente de información y análisis. Pasaremos una breve revista a los principales tratados europeos en esta materia, relacionados principalmente con el Rhin. Este río (Rhenus del latín) es uno de los más importantes de Europa, cuyas nacientes se encuentran en el macizo suizo de San Gotardo en los Alpes y desemboca en el Mar del Norte por tres bocas principales, denominadas Waal, Yssel y Sek. Su curso es de unos 1.300 km. considerándose navegables 850 km. - La Convención de "L'Octroi" (de privilegios) de 15 de octubre de 1804 firmada entre Francia y el Imperio alemán como consecuencia de la paz de 25 de febrero de 1803, suprimió y unificó los múltiples y diferentes derechos de peajes que afectaban la navegación del Rhin. De esta Convención debe ponerse especial énfasis en que creó por primera vez una administración centralizada del Rhin con competencia en los aspectos de policía de la navegación, trabajos y ciertos poderes judiciales. - El Tratado de Paz de París de 30 de mayo de 1814 asegura la libertad de navegación en el Rhin a todos los pabellones y aborda el problema de la igualdad de tratamiento de todos los usuarios del Rhin. El Acta Final del Congreso de Viena, de 9 de junio de 1815, que Rousseau ha denominado "la chartre du droit fluvial de XIX" (Rousseau, Charles, "Droit Internationel Public", Précis Dalloz, 1968, p. 202) en sus art. 108 a 116 se preocupó de asegurar también la libertad de navegación, definió los ríos internacionales y los rasgos generales de su regulación jurídica, instituyendo el sistema de Comisiones. En estos aspectos tuvo un rol preponderante el célebre barón de Humbolt, investigador y fundador de la Universidad de Berlín. En los hechos, estos principios fueron aplicados por los tratados y en forma muy semejante al Acta de Viena en los casos del Elba, Escalda, Mosa y Rhin. En lo que respecta al Danubio, su internacionalización fue obra de ciertos acuerdos muy especiales, pero sobre todo del Tratado de París de 1856. Cabe resaltar que para promover la navegación del Rhin se reunió por primera vez en Maguncia, el 5 de agosto de 1816, la Comisión del Rhin. Esta Comisión tenía por objeto elaborar un reglamento para la navegación del Rhin, que fue firmado por 7 estados, habiendo entrado en vigencia el 17 de julio de 1831: es el Acta de Maguncia. Este Acta fue modificada por la Convención de Mannheim, de 17 de octubre de 1868, que en su conjunto mantuvo el statu quo, pero abordó temas como el pequeño cabotaje, facilidades aduaneras, declaró la libertad de navegación, dando el tratamiento nacional a los pabellones de los ribereños. - El Tratado de Versalles de 28 de junio de 1919 es el hecho histórico, después del nacimiento de la Comisión Central, que ha ejercido mayor influencia sobre esta vía de agua. La Comisión Central pasó a integrarse con países ribereños, siendo su número de 19 delegaciones. En virtud de este Tratado la Comisión Central trasladó su sede de Mannheim a Estraburgo, reuniéndose en el Palacio del Rhin, antiguo palacio del Emperador Alemán. En la actualidad, el régimen del Rhin, se complementa con la Convención de Estraburgo de 20 de noviembre de 1963, que entró en vigor el 14 de abril de 1967. Los no ribereños no integran más la Comisión del Rhin. (Cfr. Biays, Philippe, "La Commission Central du Rhin" RGDIP, 1952, pp. 227/229. Sobre el Rhin deben tenerse presente también los Protocolos de 25 de octubre de 1972, 17 de octubre de 1979 y el acuerdo relativo a la Comisión Internacional para la protección del Rhin de la polución, de Berna de 29 de abril de 1963). - Merece que hagamos algunas breves precisiones sobre el río Danubio. Este río se considera el "más internacional del mundo". Atraviesa y une ocho países ribereños y su cuenca comprende doce países. Su curso se extiende 2.850 km. lo que lo ubica entre los más grandes del mundo. La profundidad mínima del canal está ubicada entre los 2,00 metros y los 2.40 metros. Como dice Imbert, el régimen jurídico del Danubio es la traducción de intereses económicos y fuerzas políticas. Estos conceptos - permítaseme un paréntesis - son plenamente aplicables en todos los casos de ríos internacionales. Gracias a la Guerra de Crimea - continúa Imbert - es que se estableció por primera vez, por el ya mencionado Tratado de París de 1856 un sistema de internacionalización que apareja la libertad de navegación y un contralor ejercido por un organismo mixto integrado por delegados de Estados ribereños y no ribereños. La Convención de París de 23 de julio de 1921, producto de nuevas fuerzas políticas surgidas de la Guerra de 1914-1918 mantiene la integración por no ribereños. Luego de varias modificaciones (arreglos del Sinaí de 18 de agosto de 1938, acuerdo de Bucarest de 16 de mayo de 1938) culminó el proceso con la Convención de Belgrado de 18 de agosto de 1948, que significa una restricción para los no ribereños. Consagra la libre navegación en la medida que sea conciliable con la soberanía de los Estados ribereños, hace reserva del cabotaje, no permite la navegación de los buques de guerra de países no danubianos, y la Comisión toma decisión en casi todos los casos por mayoría, en fin, desinternacionalizó la administración del Danubio (Imbert, Louis, "Le Régimen Actuelle du Danubio", RGDIP, 1951, pp.73/93. La Comisión Europea del Danubio creada por el citado Tratado de París de 1856 tenía amplísimas facultades, entre ellas dictar reglamentos aplicables directamente a los particulares, fijar tasas y cobrarlas, enarbolar su propia bandera, aplicar sanciones, con independencia completa de la autoridad territorial, a tal punto que se le llamó "Estado Fluvial" (Jiménez de Aréchaga, Eduardo, Ob. cit. pp.172/173). - No se puede terminar un estudio de los principales ríos europeos sin referirse al régimen del Mosela, pues la navegación de este río es considerada como prolongación de la del Rhin. En la actualidad el Mosela fue objeto de una Convención entre Alemania, Francia y Luxemburgo de 27 de octubre de 1956, que tiene como sus dos principales fines determinar las condiciones de canalización de Thionville a Coblence (hacer accesible el río a buques de 1.500 toneladas), y el otro, fijar las reglas para la navegación. Para asegurar el aprovechamiento del río y el financiamiento y control de las obras se creó una Sociedad Internacional del Mosela, autorizándose a percibir derechos de peaje armonizados con los que cobran en los ríos Neckar y Main. También funciona una Comisión con sede en Tréveris, integrada por dos delegados por cada Estado, que resuelve por la unanimidad de sus miembros presentes o representados. La Comisión del Mosela tiene atribuciones semejantes a la del río Rhin (competencia reglamentaria, competencia contenciosa, etc.). (Reuter, Paul, Ob. cit. pp.224/225; Dictionaire Dalloz, Droit Internationel, T. II, p. 1007). b) En Norteamérica se destaca el Sistema del Canal del San Lorenzo regulado por diversos convenios celebrados entre Canadá y los Estados Unidos. Dicho Sistema es una combinación de canales artificiales que tuvo su origen en el requerimiento de conectar por una vía acuática profunda los Grandes Lagos con el mar. La primera acción internacional encaminada a esos fines se remonta al año 1805, oportunidad en que se constituyó la "Comisión Internacional para una Vía Marítima Profunda". El 11 de enero de 1909 Canadá y estados Unidos formaron el Tratado Internacional de Límites por el cual se instituyó una Comisión Mixta Internacional para entender en todos los aspectos relacionados con las aguas limítrofes. En 1951 se estableció una "Autoridad del Canal de San Lorenzo". Actualmente opera una Comisión Conjunta Internacional y los países involucrados crearon instituciones especializadas para entender en lo relativo al Canal. Canadá en el año 1951 creó la "Autoridad del Canal de San Lorenzo", integrada por tres miembros, con amplias facultades. Estados Unidos por ley de 1954 estableció "La Corporación para el Desarrollo del Canal San Lorenzo", La primera travesía del canal se hizo en abril de 1959 y fue oficialmente inaugurada por la Reina Isabel II de Inglaterra y el Presidente Dwight Eisenhower de los Estados Unidos. (Tienen también estatutos convencionales, entre otros, los siguientes ríos: Escalda (Tratado de Londres de 1829 entre Bélgica y los Países Bajos); el Mosa (Tratado de 12 de mayo de 1863) entre los mismos países: lagos y cursos de aguas comunes entre Noruega y Suecia (Convención de Karistadt, de 26 de octubre de 1905; el río Mekong (Convención de París de 29 de diciembre de 1954, entre Cambodia, Laos y Viet-Nam), el Niger (Acta General de Berlín de 26 de febrero de 1885, Convención de Saint Germain en Laye de 10 de setiembre de 1919, Convención de Niamey de 26 de octubre de 1963); el Congo (Acta General de Berlín de 1885): la cuenca del río Tchad (Convención de Fort-Lamy de 22 de mayo de 1964); cuenca del río Senegal (Convención de Dakar de 7 de febrero de 1964); cuenca del río Amur (Acuerdo de Pekín de 18 de agosto de 1956); río Columbia (Convención entre Canadá y los Estados Unidos de 17 de enero de 1961); río Colorado (Convención de Washington de 14 de noviembre de 1944); río Indo (Convención de Karachi de 19 de setiembre de 1960); río Ganges entre India y Bangladesh; río Amazonas entre los estados involucrados en su cuenca (Tratado de Cooperación Amazónica de Brasilia, de 3 de julio de 1978). Con relación a los Estados que conforman la hidrovía, haremos una reseña en Nota posterior). c) En las repúblicas latinoamericanas la libre navegación de los ríos fue otorgada, o como una concesión unilateral o por medio de tratados. Se consideraba que no existía un derecho natural a la libre navegación y que ésta regía en la medida en que fuera concedida. En un interesante y poco conocido libro publicado en Caracas en 1857, por autor anónimo ("un americano") que seguramente fue Felipe J. Pereira y Leal, (Consultar: "Manual del Librero Hispanoamericano"), titulado "Colección de los Documentos relativos a la Navegación Fluvial del Río de la plata, el Amazonas y sus Afluentes" se dan a conocer importantes documentos tomados de diversas memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores del Imperio del Brasil. Entre ellos, para nuestro estudio merecen destacarse los relativos a la reclamación de los Estados Unidos fechada el 31 de octubre de 1853 y la contestación del gobierno imperial del Brasil de 13 de noviembre del mismo año. En esa oportunidad Estados Unidos invocaba para poder navegar el Amazonas, no sólo el gran interés de sus súbditos, sino también que consideraba como un derecho natural el de la libre navegación. Alegaba además la práctica seguida por los soberanos Confederados de Europa en el Congreso de Viena de 1815. El Brasil en los años 1866 y 1867 abrió el Amazonas y sus otros ríos a la navegación de todos los pabellones. (Ob. cit. documentos 1 y 2 pp 4 y 5. Ver además: "Tratado de la Cuenca del Plata" de 23 de abril de 1969 y Estatuto de Santa Cruz de la Sierra de marzo de 1968.) - El 20 de mayo de 1845 el Supremo Gobierno de la República del Paraguay, presidido por Carlos Antonio López, señalando "que conviene promover y cultivar la amistad, buena inteligencia y armonía con las potencias extranjeras" dicta una ley en la que formula una prolija declaración de derechos de los extranjeros. Posteriormente por decretos de 3 de octubre de 1854 y 22 de mayo de 1855 concreta la apertura de los ríos del Paraguay, siguiendo el criterio ya adoptado el 14 de julio de 1852 con la Confederación Argentina y en los Tratados de 4 de mayo de 1853 con Inglaterra, Francia, Cerdeña y Estados Unidos. ("Colección de los Documentos relativos a la Navegación fluvial del Río de la plata, el Amazonas y sus afluentes", documento 8, pp.33/37. Debe recordarse, como un primer antecedente en esta materia, un decreto de la Junta Superior Gubernativa de Paraguay de 6 de enero de 1812 que abrió los ríos de ese país a la libre navegación. Paraguay tiene celebrados varios tratados en la materia con los países de la Cuenca del Plata: a) Con la Argentina se han firmado tratados en 1852, 3 de febrero de 1876, 19 de enero de 1967, Acta de Buenos Aires de 7 de febrero de 1964, Acuerdo para la Regulación, Canalización, Dragado, Balizamiento y Mantenimiento del río Paraguay de 15 de julio de 1969, Declaración Conjunta de 21 de noviembre de 1969, etc.; b) Con Brasil firmó el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación el 6 de abril de 1856; c) con Uruguay firmó los tratados de 31 de octubre de 1918 y 26 de diciembre de 1938, denunciados por Paraguay el 30 de diciembre de 1961. El 10 de febrero de 1941, Argentina, Bolivia y Paraguay crearon una Comisión Internacional sobre el río Pilcomayo). - La República de Bolivia, presidida por Manuel Isidoro Belsu, en decreto dado en el Palacio del Gobierno Supremo en "Paz de Ayacucho", el 27 de enero de 1853, "44º de la Independencia y 4º de la libertad", teniendo presente "que la navegación de los ríos es el medio más eficaz y seguro de explorar las riquezas de aquel suelo poniéndolas en contacto con el exterior y aplicando a sus aguas el principio de libertad, tan útiles a los intereses de la República como a los de toda la humanidad" y basando su derecho a la libre navegación en "la ley de la naturaleza y de las naciones", confirmadas por las convenciones de la Europa moderna, "declara libres para el comercio y la navegación mercante de todas las naciones del globo, las aguas de los ríos navegables que pasando por el territorio de la Nación desembocan en el Amazonas y en el Paraguay". En el art. 2 habilita varios puertos como "puertos francos abiertos al tráfico y navegación". Autoriza a los buques de guerra de las naciones amigas a llegar a sus puertos habilitados. ("Colección de los Documentos..." documento 25 pp. 83/85. Ver Tratado de 9 de julio de 1868 entre Argentina y Bolivia. En Bolivia, en su afán de buscar una ruta hacia el río Paraguay y con el propósito de facilitar su comercio exterior y abrir una nueva entrada a su introducción", el Congreso, bajo el Gobierno del Mariscal de Santa Cruz, el 5 de noviembre de 1832, otorgó a Manuel Luis de Oliden una concesión de tierras contigua al río Paraguay, en pago de los "fuertes gastos en que había incurrido durante las guerras de la independencia". Esta empresa fracasó pese a los esfuerzos de Oliden que fueron continuados por su hijo, José León de Oliden. Esta última información fue proporcionada al autor por el Embajador de Bolivia en Uruguay, Dr. Jorge Siles Salinas, quien, además, le facilitó para su estudio el excelente libro "El Paraguay - Un destino geopolítico", cuya autora es Julia Vilella L. de Arrillaga. Bolivia ha firmado tratados bilaterales en esta materia con: a) Argentina 9 de julio de 1868; b) Con Brasil los ya recordados: Tratado de Amistad, Comercio, Navegación, Límites y Extradicción de 27 de marzo de 1867 y el Tratado de Petrópolis de 17 de noviembre de 1903 y c) con Uruguay sobre comercio y cabotaje de 27 de abril de 1917 (denunciado). - La Confederación Argentina por medio de su Director Provisorio, Justo José de Urquiza, en decreto fechado en Paraná, Capital provisoria de la Confederación, el 3 de octubre de 1852 dispuso que "la navegación de los ríos Paraná y Uruguay es permitida a todo buque mercante cualquiera sea su nacionalidad, procedencia y número de toneladas" (art. 1º) Los arts. 2º y 3º autorizan a los buques mercantes y a los de guerra de las naciones amigas a llegar a los puertos habilitados. ("Colección de Documentos...", documento 26, pp. 85/87. El Estado de Buenos Aires dictó un decreto fechado el 24 de noviembre de 1852 en virtud del cual se permitió a todo buque mercante de cualquier bandera navegar libremente las aguas del río Paraná, sin estar sujeto a visitas, estadías y sin que a título de tránsito puedan "ser onerados" con impuesto alguno, derecho o alcabalas. Este decreto que lleva las firmas de Alsina y Bartolomé Mitre, fue confirmado por ley del mismo Estado de 2 de setiembre de 1854 ("Colección de Documentos 9, pp. 37/39). En el Congreso Legislativo de la Confederación Argentina reunido en la capital provisoria que era la ciudad de Paraná, en su sesión del 26 de junio de 1856, se dijo que la libertad de comercio empezó a verificarse en la jornada de Caseros, fue afianzada después como institución fundamental en la Carta de Mayo que declaró libre para todas las banderas la navegación de los ríos interiores de la Confederación: este principio ha sido asegurado después para su observancia a perpetuidad por tratados con algunas potencias extrajeras (sic) (Sesiones del Congreso Legislativo sobre Derechos Diferenciales", Paraná 1856, pp. 4 y 5). La "Ley de Derechos Diferenciales" fue aprobada por el Congreso de la confederación en sesión de 19 de julio de 1856, en base a tres proyectos: uno del 23 de noviembre de 1854 y los otros dos del 11 y 18 de julio de 1856. La misma establecía tributos de importación (derechos, en el léxico aduanero corriente en el siglo pasado y hasta mitad del presente) diferentes y mayores a las mercaderías procedentes de "Cabos adentro que se introduzcan en los puerto fluviales de la confederación". Se dictó para gravar principalmente la descarga en el puerto de Buenos Aires de mercaderías extranjeras cuyo destino fuese la Confederación. Todo esto se explica si se tiene presente que hasta la Batalla de Pavón y el Pacto de San José de Flores del 10 de noviembre de 1859 la Argentina estaba dividida en Estado de Buenos Aires y Confederación. La expresión "cabos adentro" fue para no gravar o recargar el tráfico a través del puerto de Montevideo. Esta ley de "Derechos Diferenciales" lo único que logró fue que la prosperidad del puerto de Rosario, en la costa del río Paraná. Los arts. 12 y 26 de la Constitución de la Argentina afirman también la libertad en los ríos interiores navegables). - En el Uruguay el Gobierno provisorio encabezado por Juan Antonio Lavalleja "considerando que el medio más eficaz de afianzar la paz pública es el desenvolvimiento de la riqueza nacional", por decreto de 10 de octubre de 1853, declaró abiertos a los buques y al comercio de todas las Naciones, los ríos navegables de la República (art. 1). También dispuso que los buques extranjeros quedan sujetos, en cuanto a la navegación de los ríos, a los mismos reglamentos de policía y aduana, que los buques nacionales. Este decreto fue convalidado por ley Nº 383 de 27 de junio de 1854. Por ley Nº 703, de 7 de mayo de 1862 se cerraron los ríos interiores a los buques extranjeros: la navegación por los mismos sólo se podía hacer mediante concesión acordada por tratados o por autorizaciones especiales del Poder Ejecutivo. ("Colección de los Documentos...", documento 27, p. 87 y Ariosto D. González "Tratado de Derecho Aduanero Uruguayo", Montevideo, 1962, I.T. pp. 820-822. Ver Tratado de 12 de octubre de 1851 entre Brasil y Uruguay y Protocolo de 15 de setiembre de 1857 también entre Brasil y Uruguay y Notas Reversales de abril de 1963 sobre la Comisión Mixta de la Laguna Merín. Consultar: Convenio relativo al aprovechamiento de Salto Grande en el Río Uruguay, 30 de diciembre de 1946 entre Argentina y Uruguay y su Protocolo Adicional). - Los ríos de la Plata y Uruguay siempre estuvieron abiertos a la navegación de los Estados situados en los ríos que le son afluentes y de terceras banderas, lo que se declara en los arts. 7 y 11 del Tratado de Límites del Río de la Plata y su Frente Marítimo, de 19 de noviembre de 1973 y art. 5 del Tratado de Límites entre la República Oriental del Uruguay y la República Argentina en el Uruguay, de 7 de abril de 1961. (Los Estados ribereños de la hidrovía han creado entre ellos o con terceros países Comisiones de distintas naturaleza y con competencias también diferentes para regular el aprovechamiento y/o la navegación de los ríos y lagos sobre los que tienen jurisdicción. Así cabe recordar, principalmente, la Comisión Mixta para el aprovechamiento del río Pilcomayo, creado por el Tratado de Buenos Aires de 10 de febrero de 1941, entre Argentina, Bolivia y Paraguay; la Comisión Técnico Mixta para el aprovechamiento del río Uruguay en la zona de Salto Grande, establecida entre Argentina y Uruguay por el Tratado de Montevideo de 30 de diciembre de 1946 y Protocolo Adicional del mismo día; Comisión Mixta Boliviano-Peruana para el aprovechamiento común del Lago Titicaca, creada por las convenciones de 1955 y 19 de febrero de 1957; Comisión Técnica Mixta entre Argentina y Paraguay para el aprovechamiento de la energía hidráulica de los saltos de Apipé, establecida por Tratado de 23 de enero de 1958; Comisión Mixta sobre la Laguna Merín, creada entre Brasil y Uruguay por Notas Reversales de 26 de abril de 1963; comisión Administradora del Río de la Plata creada entre Argentina y Uruguay por el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo de 19 de noviembre de 1973; Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo del Río de la Plata creada por el tratado recién referido; Comisión Administradora del Río Uruguay establecida también entre Argentina y Uruguay por el Estatuto del Río Uruguay de 26 de febrero de 1975). III - REGIMEN JURIDICO Y ORGANIZACION INTERNACIONAL BASES 1. INTRODUCCION La interdependencia económica de los Estados de la Cuenca del Plata; los intereses económicos, técnicos y políticos que se interrelacionan; el conjunto de derechos y deberes que surgen del carácter internacional de este sistema fluvial; los múltiples problemas que se plantean en la navegación de este conjunto de ríos de tan distintas características; las enseñanzas aprendidas de la evolución del derecho fluvial internacional, particularmente el europeo, pero sin desatender el de la Región, hacen imprescindible que la comunidad de intereses de los Estados ribereños de la "hidrovía", sea una comunidad organizada, porque el progreso exige el orden y que en ese orden se subordinen los intereses particulares a los generales. Se debe aprobar, por los Estados ribereños de la "hidrovía" un Estatuto de Navegación en el que se recoja el régimen de derechos y deberes de los Estados, se establezcan ciertos principios fundamentales y se instituya una organización permanente, una Comisión Fluvial de la Hidrovía. 2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES El régimen jurídico tiene que consagrar algunos postulados y principios básicos, sin los cuales la navegación y el tráfico fluvial por la "hidrovía" no se podrían desarrollar en la forma deseada. Consideramos que deben establecerse, entre otras, normas acerca de la: a) Libertad de navegación de todo buque mercante de cualquier bandera; b) Igualdad de tratamiento a todos los buques; c) Reglamentaciones uniformes sobre diversos aspectos: policía y seguridad de la navegación, trámites, documentos y formalidades aduaneras, practicaje, obras y trabajos, etc. d) Libertad de tránsito; e) Régimen de obras y trabajos; f) Contaminación. a) Libertad de navegación Este principio, junto con el de igualdad de trato, y una administración efectiva y eficaz son los tres puntos sobre los que se apoya todo el éxito del sistema. Es un principio de aplicación prácticamente universal. La libertad de navegación por los ribereños, en la Región, como ya vimos, (Consultar además la nota Nº 15 en la que se comenta la declaración de Jefferson. En la II Conferencia Panamericana de Río de Janeiro de 1906, el Delegado de Colombia, M. Diego de Mendoza, quería incluir una norma que garantizara, como imprescriptible y en armonía con la doctrina más recibida, el derecho de los Estados ribereños de la parte superior de un río o de sus afluentes el derecho de navegar todo el curso del río. En el Congreso de Jurisconsultos de Río de Janeiro de 1927, se aprobó un proyecto en el que se establecía que los ríos internacionales están abiertos, en tiempo de paz, a la navegación de los buques mercantes de los estados contratantes y que las Repúblicas por cuyo territorio atraviesa un río internacional reglamentarán, de común acuerdo y en interés general, todas las cuestiones relativas a la navegación. Consultar: Urrutia M.F.J. en R.C.A.D.I., Tomo 22, 1928; Winiarsky, B. Ob. cit. pp. 141, 151 y 152), fue claramente reconocida y declarada, ya sea por tratados o decisiones unilaterales, en la mitad del Siglo XIX. Debe recordarse que los ríos internacionales que forman la "hidrovía" están abiertos a la navegación de todos los buques mercantes, sin distinción de pabellón. En este capítulo debemos analizar, someramente, estos aspectos: a) El de los afluentes, ramales y canales; b) La navegación de buques de guerra; c) Formalidades aduaneras; d) Libertad de tránsito. i) Los afluentes son tratados de diverso modo en las convenciones que regulan los grandes ríos internacionales. De acuerdo con el Acta de Berlín, de 26 de febrero de 1885, los afluentes del Congo quedaban sujetos al mismo régimen que ese río. En el Estatuto del Rhin, el Mosela esta comprendido en los principios del Acta de Viena, hasta que se firmó una Convención entre Francia, Alemania y Luxemburgo el 27 de octubre de 1956, en la que se le fijó un régimen similar al sistema renano. En el Danubio la libertad de navegación se extiende a los afluentes y canales, por la Convención de Belgrado de 1948. En el mismo sentido en los ríos Mekong, Niger, Senegal, etc. Deben recordarse los tratados de 1926 entre Argentina y Paraguay sobre la explotación del Paraná y de 1941 entre Argentina, Bolivia y Paraguay sobre la explotación del río Pilcomayo. Entendemos que los afluentes navegables de los ríos forman una unidad física y que es conveniente que los mismos se rijan de acuerdo con el régimen del río del que son tributarios. ii) Los canales, - particularmente el canal Tamengo, común entre Bolivia y Brasil -, tienen que tener el mismo régimen jurídico que los ríos principales. Todos los esfuerzos realizados por Bolivia para instalar la Terminal de Carga "Central Aguirre Ltda.", serían minimizados en el supuesto de no seguirse este criterio. iii) Puertos - La posibilidad de utilizar los puertos es una de las condiciones esenciales de la navegación. Se navega para embarcar y desembarcar pasajeros, cargar y descargar mercaderías, incluso en tránsito. El derecho de usar los puertos fluviales entendemos que está de por sí comprendido en el derecho de navegación. Sin perjuicio de ello, puede ser conveniente articular una norma expresa. También debe preverse desde ya,el derecho de usar futuros puertos o terminales oceánicas que se puedan construir. Es el Estado territorial el que debe regular el uso de sus puertos. Como bien dice Winiarsky, es muy delicado, en una Convención Internacional de estas características, pretender regular lo que concierne al tratamiento de las mercaderías y franquicias a los buques extranjeros. Ello, por lo general, se reserva a los tratados de comercio y de navegación (Winiarsky, B. Ob. cit. p. 197). Admitimos que, si bien el punto es delicado, en una convención sobre la "hidrovía" podría establecerse que, en cuanto a tributos, derechos, gravámenes, precios y cargas, se le dará, a los buques de los países ribereños, el mismo tratamiento que a los buques nacionales. Debe pensarse además si no sería conveniente, para un mayor fomento del arribo de buques a nuestros puertos, conceder también a los de terceras banderas el tratamiento de nacionales. Los Estados ribereños deberían analizar la conveniencia para sus economías de declarar francos sus puertos o algunos de ellos o parte de algunos, como es el sistema en el Rhin en que sus veintitrés puertos francos son más bien puertos de entrepot (depósitos). iv) Navegación de los buques de guerra. La Convención de Barcelona de 1921 prevé que su Estatuto no se aplica a los buques de guerra, policía, control, ni en general a toda embarcación que ejerza a cualquier título poder público. Salvo raras excepciones, los buques de guerra, en el derecho fluvial internacional europeo, son admitidos a la libre navegación de los ríos. En la Región el principio es otro; se admite la navegación de los buques de guerra de las naciones amigas. En el Tratado de 20 de noviembre de 1857, se abrieron a los navíos de guerra de los Estados ribereños los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay. El Tratado de Límites entre Uruguay y Argentina sobre el río Uruguay no distingue los buques mercantes de los de guerra (art. 7) y, reafirma, para los buques de todas las banderas la libertad de navegación. El Tratado de Límites del Río de la Plata y su Frente Marítimo tampoco distingue los buques de guerra de los mercantes (arts. 7 y 8). En el Estatuto para la "hidrovía", en este sentido, no cabría otra solución que consagrar en un texto expreso lo que se admite desde una práctica inmemorial, permitiéndose el paso inocente de los buques de guerra y estableciéndose una cláusula de salvaguardia para los casos de guerra. La solución a que se llegó en los arts. 85 y 86 del Tratado de Límites del Río de la Plata es perfectamente trasladable a la "hidrovía", en cuanto a la defensa de toda el área focal de la misma. (Estos artículos dicen: "Las cuestiones relativas a la defensa de toda el área focal del Río de la Plata son de competencia exclusiva de las Partes" (Art. 85). "En ejercicio de su propia defensa ante amenazas de agresión, cada Parte podrá adoptar las medidas necesarias y transitorias, para ello en dicha área focal, fuera de las respectivas franjas costeras de jurisdicción exclusiva en el Río de la Plata y de una franja de doce millas marinas a partir de las respectivas líneas de base costera del mar, sin causar perjuicios sensibles a la otra Parte" (art. 86). El problema de la "defensa" debe ser resuelto con criterio amplio y práctico. No es momento de revivir perimidas controversias en América para impedir que la misma se dirija con paso firme y seguro hacia el progreso y prosperidad, como lo ha hecho Europa, que camina hacia la unidad total, cuyas heridas "de guerra" son más antiguas, y también más modernas y más profundas que las de nuestro continente. El Presidente Serrato, en círculo privado decía que, el gran escollo para lograr un acuerdo con la Argentina sobre el Río de la Plata era el problema de la defensa. El Tratado de 1973, plasmó una fórmula digna y que respetaba el criterio del Acta de 1940 firmada por los Ministros Roca de Argentina y Guani del Uruguay, en el sentido de admitir que los problemas de defensa y seguridad son de Interés común de los Estados ribereños). v) Formalidades aduaneras - El principio de la libre navegación de los buques mercantes de todas las banderas puede ser desvirtuado y quedar reducido a una simple declaración retórica, si el mismo no va acompañado de otras medidas que lo hagan viable y factible. Esto sucedería por ejemplo, si se consagrara la libertad de los ríos, pero se autorizara a cada Estado ribereño a tomar medidas de policía fluvial, de navegación, administrativas o aduaneras, que entorpezcan dicha navegación. Debe seguirse en este punto como en tantos otros de la vida el sabio consejo de Don Quijote cuando le decía a su escudero: "Pocas pragmáticas, Sancho, pero que se cumplan". Los aspectos aduaneros tienen una relevante importancia dentro del tema más amplio de la libre navegación. "Es punto sabido, - dije en una ponencia en el Comité de Transporte del Primer Congreso Uruguayo de Asuntos Marítimos organizado por la Liga Marítima Uruguaya - que existe un marcado interés mundial por la facilitación de los transportes. A nadie escapa que para concertar negocios internacionales no es suficiente el acuerdo entre el vendedor y el comprador, sino que también es preciso hacer documentos, realizar trámites y gestiones, contratar el transporte, los seguros, etc. Cada trámite, documento u obstáculo innecesario encarece el artículo importado o exportado y perjudica al consumidor o al productor y, en última instancia, a la economía del país". (González Cuñarro, Ariosto - "Convenio para facilitar el Tráfico Marítimo Internacional de Londres, 1965", en Liga Marítima Uruguaya. "Primer Congreso Uruguayo de Asuntos Marítimos", Montevideo, 1989, p.49). Debemos recordar y tener presente, tanto los instrumentos americanos como los europeos. En el área, en el año 1963 se firmó el "Convenio Interamericano para Facilitar el Transporte Acuático Internacional" (Convenio de Mar del Plata). Este tratado que fue aprobado por nuestro país por ley 13.836 del 4 de junio de 1970, tiende a eliminar trabas y simplificar trámites y documentos aduaneros que dificultan innecesariamente el transporte por agua. Dentro de la misma línea del Convenio antes citado se inscribe uno más completo y de ámbito mundial: el "Convenio para Facilitar el Tráfico Marítimo Internacional", firmado en Londres en 1965 dentro del marco de una Conferencia Internacional convocada por incitativa de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental el que entró en vigencia internacional el 5 de marzo de 1967. En el Anexo B de ese Convenio se articulan, a lo largo de cinco capítulos, soluciones sobre llegada, estadía y salida de buques, llegada y salida de personas, aspectos sanitarios y puntos generales. El Convenio debe ser aprobado por los países ribereños de la "hidrovía" o servir de modelo para adoptar un sistema aduanero ágil, uniforme, moderno y conforme a las normas, prácticas y usos de todos los países más avanzados.
Comenzando por lo último, es conocido que la comunidad Económica Europea en el "Libro Blanco", presentado en junio de 1985 al Consejo Europeo en Milán, se hacía la realización del "Mercado Interior", plasmando un espacio sin fronteras ni barreras físicas, fiscales, técnicas ni financieras; mercado único con más de 350 millones de personas. Se armonizarán las normas y en el ámbito aduanero y como aspecto "psicológico" se sustituirán en los carteles la expresión "Aduana" en las fronteras intracomunitarias por otros paneles donde sólo conste sobre fondo azul con las doce estrellas el nombre del país al que se entra o se sale. (Salgado Ibarra, Carmen, "Aspectos Aduaneros del Libro Blanco para la realización del Mercado Interior" en Rev. "Aduanas", Nº 361, de junio de 1988, Madrid). De hecho y de derecho se derriban las Aduanas interiores, desapareciendo todo control fronterizo. De esto estamos muy lejos. Pero es, sin duda, una enseñanza a aprender y el ejemplo a seguir. En la actualidad en el río Rhin rige el principio proclamado en el Acta Final del Congreso de Viena de 1815 de la extraterritorialidad de río de modo tal que no forme parte del área aduanera de ninguno de los Estado ribereños. Este principio se confirmó en el Acta de Maguncia de 1831 y la Convención de Mannheim de 1868. Debe hacerse una precisión: en los ríos internacionales durante el tramo que corren por territorio de un solo Estado cada país se reserva el derecho de determinar las formalidades aduaneras aplicables, pero en el sector de esos ríos en que son fronterizos, por norma general, no se imponen formalidades, quedando a salvo el derecho de los Estados de adoptar medidas de vigilancia para evitar el fraude. Se exige la tenencia de un manifiesto general y la práctica ha llevado a que se pongan precintos y se reconozca el valor de losmismos. La Convención de Barcelona de 1921 consagra, también, un régimen simplificado que impide que se puedan exigir precintos y custodias o guardias aduaneras. (Hostie, Jean Ob. cit. 185/187). En el río Danubio el art. 26 de la Convención de Belgrado de 1948 dispone que los reglamentos aduaneros, sanitarios y de policía deben ser de tal naturaleza que no entorpezcan la navegación. En el río Mosela, el Convenio de Luxemburgo de 1956 preceptúa, en términos generales, que son aplicables a la navegación en el mismo, "mutatis mutandi", las normas que regulan el Rhin. Destaque especial merece que se haga con relación al puerto franco de Hamburgo (puerto viejo - Alter Freichafen - y terminal de contenedores - Waterhof). Este puerto del río Elba está sometido a la autoridad aduanera de la República Federal de Alemania. El ejercicio de esa autoridad se comparte con la Ciudad Libre y Hanseática de Hamburgo, en virtud del Acuerdo de 1881. La Ciudad Libre y Hanseática controla el interior del puerto y la República Federal controla el exterior de los límites portuarios. Existe una Administración del Puerto Franco con 160 funcionarios. La vigilancia y contralor de la descarga de los buques se hace en base a los conocimientos de embarque. Para el ingreso de mercaderías por vía fluvial no existe ninguna formalidad. La entrada por vía terrestre se efectúa en base a un documento especial, conocido como "Aviso de Exportación". (Oyarzabal Lecuona, Alberto, "El Puerto Franco de Hamburgo", en Rev. "Aduanas", Madrid, mayo de 1988, Nº 360, pp. 65-67). En el área, el Código Aduanero Argentino, en el art. 3, inciso a), establece que no constituye territorio aduanero de ese país el mar territorial y los ríos internacionales. Los ríos internacionales si bien son ámbitos sometidos a la soberanía argentina, están excluidos del territorio aduanero. Debe tenerse en cuenta que, en el derecho argentino, se distingue lo que denominan ríos internacionales de los ríos nacionales de navegación internacional (art. 7 del Código). Los ríos interiores navegables son también libres conforme con los art. 12 y 26 de la Constitución de ese país de 1853. En nuestro país, el Código Aduanero no siguió las pautas del derecho europeo ni del argentino y dispuso que las aguas interiores y las aguas limítrofes o fronterizas, así como el mar territorial forman parte del área aduanera nacional. En suma, creo que deben reducirse las formalidades aduaneras, reconociendo el valor de los precintos, adoptarse para la "hidrovía" la Convención de Londres de 1965 y darle a la "Comisión Administradora de la Hidrovía" amplias potestades reglamentarias en esta materia. Entendemos recoger con las fórmulas reseñadas las inquietudes del Sector Transporte Fluvial del Comité de Entidades Empresariales, en el sentido de suprimir todo trámite innecesario en puertos y aduanas, expuestas en el Acta de Asunción de marzo de 1989. Por último, queremos hacer una reflexión basada en la historia de nuestra América y tomamos del famoso libro Política Indiana, de Solórzano (Amberes, 1703) en el que se trata lo relativo al gobierno de la "Colonia" y se dicen estas notables palabras, hoy más vigentes que nunca: "Y fundarse esto en favor de la navegación que siempre he tenido por muy útil para la República y como tal se ha ordenado a todas las provincias bien gobernadas que se ayude y no se retarde o estorbe" (p.505). vi) Libertad de tránsito. Es punto conexo a la libertad de navegación, la libertad de tránsito, de trasbordo y reembarque. La libertad de tránsito está consagrada a texto expreso en el Artículo V del GATT, que si bien el Paraguay no integra, igualmente se le aplica por la cláusula de la nación más favorecida, prevista en el art. 44 del Tratado de Montevideo de 1980, que instituyó la ALADI. Esta misma libertad está prevista en el art. 51 de este último tratado. Sería deseable darle a la norma una redacción más amplia que la de ALADI, incluyendo aspectos reglados en el GATT y que sea un freno para la aplicación de impuestos bajo el nombre de tasas, como ocurre con el tránsito en el Uruguay. Debe proyectarse que el trasbordo, esto es, el pasaje de mercaderías de un medio de transporte a otro y del reembarque, que es la salida al exterior del territorio aduanero de mercaderías almacenadas en depósitos fiscales, francos o particulares habilitados, sean libres y estén exentos de tributos, cargas o gravámenes que no sean tasas normalmente percibidas por servicios efectivamente prestados. Estas normas convertirán a los puertos de la Cuenca del Plata, en verdaderos puertos de entrepot (depósito franco) como los son actualmente los puertos francos del Rhin (Salgado Ibarra, Carmen, "Aspectos Aduaneros del Libro Blanco para la realización del Mercado Interior" en Rev. "Aduanas", Nº 361, de junio de 1988, Madrid) e incluso en puertos libres. b) Igualdad de tratamiento a todos los buques En este Capítulo analizaremos los aspectos de la igualdad frente a los gravámenes, tributos, cargas; el problema del cabotaje, el remolque, la igualdad de trato administrativo, de policía marítima, sanitaria, portuaria, aduanera y general, y el practicaje. La igualdad de tratamiento, ya lo expresamos, es uno de los tres puntos de apoyo del éxito de esta empresa común de los países de la Cuenca del Plata, en busca del desarrollo económico y social y del bienestar general. Los tributos, cargas, peajes, gravámenes, y contribuciones no deben ser diferenciales, según sean el pabellón del buque, la nacionalidad de las personas, el destino, origen o procedencia de las mercaderías. Esto no implica, de manera alguna, que no se puedan cobrar tributos, derechos o precios, sino tan sólo que el tratamiento debe ser igualitario. Debe garantizarse la igualdad en el trato administrativo y de policía, cualquiera sea su especialidad. El problema del cabotaje, entiendo que debe resolverse reservando el pequeño cabotaje, es decir, el tráfico de pasajeros y mercaderías dentro puertos de un mismo Estado a los buques de su bandera. La tradición europea es en favor de la libertad de cabotaje, incluso en el Danubio. Actualmente, por la Convención de Belgrado de 1948, el pequeño cabotaje ha sido excluido de la libre navegación (art. 22). En América del Sur la tradición es en favor de la reserva del cabotaje. Así en el Tratado de 20 de noviembre de 1857 entre Argentina y Brasil sobre la navegación de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay no se admite el cabotaje a buques extranjeros; en el Uruguay también se hace reserva del cabotaje a los buques nacionales. Un punto para analizar es el de la conveniencia o no de reservar el cabotaje entre puertos de los países ribereños a los buques del pabellón de esos Estados. El remolque es otro de los problemas importantes, porque el transporte desde la parte superior de la hidrovía se tiene que efectuar fundamentalmente por "trenes de barcazas", de portes diversos, según las zonas (barcazas graneleras, cisternas, etc.) con un sistema de unidades de empuje en convoyes que oscilan entre las 4 y 20 mil toneladas de capacidad de carga. Cabe interrogarse si los principios de la libertad de navegación y de igualdad de tratamiento comprenden el remolque. En el Uruguay el remolque que se reserva a los buques nacionales. Entendemos que se debe seguir en este punto la tradición europea y considerar el remolque libre a cualquier buque. Al decir de Winiarsky, se debe considerar el remolcador y el remolcado como un conjunto y la industria del remolque ha sido admitida en las grandes vías de aguas internacionales (Winiarsky, B., Ob. cit. p. 194). Creemos evidente que estos sistemas de convoyes con unidades de empuje, están fuera de la reserva del cabotaje, que se limita a las operaciones de remolque. Los trenes de barcazas con unidades de empuje con una "unidad", valga la redundancia, un sistema de transporte, "un conjunto" y no una operación de remolque. Practicaje. Como dice González Lapeyre, este tipo de ayuda a la navegación reviste, principalmente en lo concerniente al tránsito por los canales y el ingreso y salida de los puertos, una especial importancia en cuanto la pericia y el conocimiento profundo de las vías navegables por parte de los prácticos, constituye garantía para la seguridad de los desplazamientos de los buques correspondientes (González Lapeyre, Edison, "El Estatuto del Plata", Montevideo, 1978, p. 111). En el río Danubio se confía a la Comisión establecer las disposiciones fundamentales sobre el servicio de pilotaje; este personal es reclutado entre los ciudadanos de los países danubianos miembros de las administraciones respectivas. Las reglas concretas del servicio de prácticos es competencia de las administraciones, las que deben estar de acuerdo con aquellas disposiciones fundamentales dictadas por la Comisión del Danubio (arts. 8, 31 y 33 de la Convención de Belgrado de 1948). En el río Mosela no existe pilotaje obligatorio. Las condiciones para el otorgamiento de patentes de patrones de buques son determinadas por la Comisión de Mosela (art. 33 de la Convención de 1956). La navegación de la "hidrovía" - a igual que lo que se ha señalado con relación a la navegación del Rhin -, exige mucha experiencia y conocimientos locales y no puede admitirse en su ejercicio patrones o conductores sin estar previamente habilitados por las autoridades. En el río Rhin se ha establecido que cada Gobierno ribereño tomará las medidas necesarias para asegurarse de la capacidad de las personas a las cuales ellos confían el ejercicio de la navegación en dicho río. La patente expedida al patrón o conductor reconocido apto por la autoridad de su país le da el derecho de ejercer esa navegación conforme con esa reglamentación. Actualmente el practicaje no es obligatorio pero en ciertos lugares se utiliza regularmente (Winiarsky, B., Ob. cit. 1, p. 168. El régimen de patentes en el Rhin está contenida principalmente en los arts. 15 a 18 de la Convención revisada de Mannheim de 17 de octubre de 1868). Sobre los prácticos, el Acta de Asunción de 9 de marzo de 1989 pone énfasis en la preocupación por el elevado precio de ese servicio de uso obligatorio en los distintos países, recomendando la revisión y racionalización del precio de los mismos. Considero que, los prácticos o baqueanos son necesarios, dadas las especiales características de los ríos que integran la "hidrovía" y por la seguridad de la navegación, los canales y los puertos. Entiendo que el precio del servicio debe ser retributivo del trabajo especializado prestado, pero no puede ser elevado en función de que su uso es obligatorio y que el número de prácticos está limitado. La obligatoriedad y exclusividad no pueden ser factores que incrementen el precio que se toma de ese modo antieconómico. Los buques de bandera de cualquiera de los Estados ribereños podrían navegar, en los ríos y canales que formen la "hidrovía", conducidos por sus propios prácticos o baqueanos. Para ello deberán ser profesionales habilitados por las autoridades, recogiendo la práctica del Rhin, deberían tomar las medidas necesarias para asegurarse la capacidad de estas personas. Debe preverse, también, otra norma que establezca que dichos profesionales tienen que haber realizado en los dos últimos años, por lo menos, doce viajes de subida y bajada por la zona en la que van a navegar, lo cual se acreditará con la libreta de navegación profesional. La habilitación tiene que caducar de pleno derecho si el práctico dejare un año de navegar. Se sigue en este aspecto, el criterio de los artículos 404/001 al 404/008 del Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre (REGINAVE) de la República Argentina, que regula el problema de los prácticos paraguayos y argentinos, desde que, como es sabido, entre ambos países existe un Tratado de Navegación por el cual se exceptúan mutuamente de prácticos. Los buques que enarbolen banderas de un tercer Estado deberán tomar práctico al entrar en la "hidrovía" o al zarpar de ella, que podrán ser del puerto de destino, de salida o de alguno de los de escala, debidamente habilitados por el sistema previsto. Por último, somos de la opinión que debe confiarse a la Comisión Administradora a crearse, adoptar todas las medidas complementarias para asegurar la mejor capacitación de los prácticos y dictar los reglamentos de ejecución que sean convenientes. 3. REGLAMENTOS UNIFORMES En 1961, Eduardo Jiménez de Aréchaga, refiriéndose a los reglamentos sobre el río Uruguay con gran acierto y visión de futuro expresaba: "Esto evidentemente significa un gran progreso, pues supone que tales reglamentos uniformes se han de editar en el futuro mediante el acuerdo de los ribereños, Ello redundará en el beneficio común, por cuanto la uniformidad y certidumbre en cuanto al régimen jurídico aplicable sobre todo el curso navegable de un río es condición esencial de su navegación fácil y segura. Esta uniformidad no puede ser sino el resultado de un acuerdo entre los ribereños" (Jiménez de Aréchaga, Eduardo, "Aspectos Jurídicos del Tratado de Límites sobre el Río Uruguay", citado en "El Estatuto del Río Uruguay", Montevideo, 1983, pp.71-72). 4. REGIMEN DE OBRAS Y TRABAJOS El problema de las Obras y Trabajos es, sin duda, uno de los que tiene más relevancia para el porvenir de la "hidrovía", pues deben asegurarse condiciones óptimas de navegabilidad que permitan un tráfico fluido, diurno y nocturno de embarcaciones con la mayor carga posible, de modo de abaratar al máximo los costos, que hoy se estiman en 22 dólares por tonelada desde Puerto Aguirre a Nueva Palmira, y la duración de los viajes la que tiene influencia en los aspectos financieros. Uno de los grandes expertos de derecho fluvial internacional Van Eysinga, ha expresado con acierto que: "Pas de travaux, pas de liberté". Sin canalizaciones, balizamientos, etc., toda declaración de libertad, todos los proyectos quedan en el terreno de lo teórico, no se concretan, no se materializan. Lo relativo a las Obras y Trabajos puede decirse que tiene un doble aspecto: el lado positivo que resuelve o determina que obras o trabajos de interés de la navegación deben realizarse y, el lado negativo, que regula la prohibición de efectuar obras y trabajos que perjudique o traben esa navegación. Con esto se proclama el principio de la prioridad de la navegación sobre otros usos industriales de los ríos; principio indispensable para encarar una obra de largo alcance y elevados costos económicos, como lo es sin duda, la de realizar canalizaciones, balizamientos, y otras obras de ayuda y facilitación de la navegación. En el sistema del Rhin, al decir de Hostie, este principio es fundamental (Hostie, G., Ob. cit., p. 171). Esta muy generalizada la solución de que las obras deben realizarse por el Estado territorial quien debe mantener o mejorar la navegabilidad de sus aguas, en interés de su propia navegación y de la extranjera. Deben distinguirse las obras de mantenimiento de las condiciones naturales de los ríos, de las que tienden a mejorar artificialmente sus condiciones de navegabilidad. Las "Reglas de Helsinski" (art. 18), como numerosos tratados ponen a cargo de cada Estado ribereño mantener las condiciones naturales del río. Las grandes obras, las dirigidas a mejorar artificialmente las condiciones de navegabilidad se han puesto, en varias oportunidades a cargo de todos los ribereños y de los usuarios mediante el pago de peajes. Así se ha previsto para el Sistema del Canal de San Lorenzo, para el Danubio, para el Mosela, etc. En el Danubio, la Comisión Internacional, podía percibir tasas para cubrir los gastos de las obras que ella misma realizaba. Actualmente, luego de la Convención de Belgrado de 1948, la competencia para realizar obras es sólo de los Estados ribereños, estando éstos obligados, a mantener su sector en buen estado de navegación (Winiarsky, B. Ob. cit. p. 203; Imbert, Louis, "Le régimen juridique du Danubio" RGDIP, 1951, p. 39. En el Tratado del Río de la Plata se estableció una minuciosa reglamentación para impedir obras que puedan afectar la navegación). Entendemos que las obras y trabajos para la seguridad y facilidad de la navegación, por lo menos las de envergadura y elevado costo, dada las características geográficas, hidrológicas y económicas de la Región, deben ser encaradas por la administración centralizada, esto es por la Comisión Administradora a crearse. Como en el ejemplo del Danubio, la Comisión podría percibir precios, peajes o contribuciones de mejoras para financiar dichas obras. Desde ya digamos que, esta Comisión al igual que la del Danubio, podría tener poder financiero y un presupuesto propio (Dictionnaire Dalloz - Droit International, T. II. p. 1008. En el Mosela, como se ha visto, se cobran peajes para financiar los obras, por una sociedad internacional, distinta de la Comisión Administradora). Otra posibilidad, que también recoge las exigencias de la realidad podría ser la de crear una sociedad o consorcio financiero privado, integrada con capitales de los particulares y bajo un fuerte contralor de los Estados, que fuera la encargada de financiar y realizar las obras, por el régimen de concesión de obra pública, y que pudiera cobrar derechos de peajes, no diferenciales, para solventar los gastos de dichas obras. La actividad privada interviene en la actualidad en forma activa y eficiente en lo relacionado con la navegación en sí mismo; esto es, con las flotas, que comprende las embarcaciones, el tráfico, las tripulaciones, las mercaderías, los pasajes. En este aspecto estructural participa en concurrencia con empresas públicas de alguno de los países ribereños de la Cuenca. El mejoramiento de las condiciones de navegabilidad de los ríos permitirán aprovechar al máximo las bodegas disponibles, establecer fletes aún más competitivos, aumentar el volumen de carga desde y hacia la zona y aparejará, sin duda, el incremento de la flota, particularmente de buques marítimos-fluviales, remolcadores de empuje y distintos tipos de barcazas. La inversión privada se ha hecho presente además en obras de infraestructura portuaria y con gran suceso. Ejemplo de ellos son la "Central Aguirre Ltda." terminal granelera contigua a puerto Quijarro en el canal Tamengo, las terminales privadas existentes en el puerto de Rosario en el río Paraná y la Estación de Trasbordo en el río Uruguay, en un muelle privado en el puerto de Nueva Palmira. También, dentro de este marco de la "hidrovía", el sector privado debe tener participación, asumiendo su cuota de responsabilidad en las distintas etapas del desarrollo y realización de obras de infraestructura relacionadas con el mejoramiento de la navegabilidad del río. De esta manera el mismo debe estar llamado a aportar su colaboración, experiencia e inquietudes a las autoridades gubernamentales, asesorándolas desde su óptica que no tiene por qué coincidir necesariamente con la del sector público y dar cuenta de las dificultades que con su vivencia de los hechos identifique para hallar en un esfuerzo común entre empresarios y gobiernos las mejores soluciones. Le cabría, dentro de esta línea de pensamiento, la ejecución de los trabajos estructurales - dragado, balizamiento, señalización - más perentorios para hacer de la "hidrovía" un seguro, fiable y económico sistema fluvial de transporte, que logre los propósitos integracionistas y que permita el acortamiento del tiempo de los viajes. El sector privado actuaría en estos puntos dentro de las pautas, directivas y lineamientos fijados por los gobiernos a través de la entidad operativa o Comisión de la Hidrovía. Se ha puntualizado en un informe del Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional e Investigaciones -UNITAR DE 1971- que "son numerosos los casos en que los gobiernos han optado por crear o admitir que sean creadas corporaciones para la explotación de determinados recursos hídricos o de alguno de sus usos". "La idea de la corporación - continúa el informe - envuelve la de que su organización y sus sistemas operacionales y de control difieren de las agencias públicas y está libre de las tabas burocráticas -red tape- que a menudo son ínsitas en aquellas corporaciones. Las hay puramente privadas (sociedades anónimas), pero también las hay públicas. Estas últimas tienen la forma y métodos operativos y de control que las privadas, pero su capital es total o parcialmente de propiedad pública. Existen corporaciones también mixtas", finaliza el referido informe. Como ejemplo de entidades que operan como empresas privadas pero su capital es público debemos recordar el caso del río Mosela. La convención de Luxemburgo del 27 de octubre de 1956 entre Francia, la República Federal de Alemania y Luxemburgo estableció dos organismos: La Comisión de Mosela basada en líneas generales en la Comisión del Rhin y la Sociedad Internacional del Mosela. A esta sociedad los Estados le cometieron el financiamiento y ejecución de los trabajos destinados a hacer accesible ese río a buques de 1.500 toneladas entre Thionville y Coblenza. Esta canalización permite en realidad el paso de barcos más importantes y es común la utilización de remolcadores de empuje. La limitación la impone la profundidad del canal fijada en 2.50 metros. Se trata de una sociedad de responsabilidad limitada de derecho alemán y sus socios son los tres Estados Partes en la Convención. La misma está organizada de la siguiente forma: dos gerentes, uno por Francia y otro por Alemania, un Consejo de Vigilancia y la Asamblea General. Los dos gerentes actuando conjuntamente aseguran la dirección de la sociedad. Si bien en este río las obras de canalización se confiaron a una sociedad de estructura de derecho no público pero formada por capitales estatales, el aprovechamiento hidroeléctrico depende del sector privado, el que tiene a su cargo la construcción y explotación de centrales eléctricas y que paga a cada Estado ribereño por el uso de las caídas. También en la República Federal de Alemania, la compañía "Rhin-Meno-Danubio S.A.", fue fundada en 1921, para financiar, con los ingresos provenientes de la venta de electricidad, todo el canal navegable Rhin-Meno-Danubio que quedará concluido, uniendo por el Rhin y el Danubio el Mar del Norte con el Mar Negro, en 1992. En Austria se creó una compañía de características similares a la anterior. El caso más notable de una empresa privada en relación a una vía acuática es el del Canal de Suez. Este Canal, que en virtud del Convenio de Constantinopla de 1888 fue declarado libre y abierto a todos los buques sin distinción, fue construido y explotado hasta su nacionalización en 1956 por la Compañía Universal del Canal de Suez, en base a la concesión otorgada a Lesseps. Creemos útil consignar que por el Tratado de Luxemburgo entre este Estado y el Rhin Palatinado (República Federal de Alemania) en 1958 se le concedió a la Sociedad de Electricidad del Our de Luxemburgo (SEO) un concesión internacional para la construcción de una planta hidroeléctrica en ese río. En la región no conocemos empresas de las características de las reseñadas, salvo aquellas de infraestructura portuaria. La participación del sector privado podría ser por medio de una compañía que podría tener la forma de una sociedad por acciones, de derecho uruguayo, integrada por capitales privados. El mismo sería representativo de personas físicas o jurídicas de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, por partes iguales. Su objetivo sería exclusivamente el de realizar estudios e investigaciones y ejecutar, administrar y dirigir, en coordinación con la Comisión de la Hidrovía o entidad operativa que se cree, las obras y trabajos en aquellos casos en que determine la Comisión o entidad. Los órganos de dirección podrían ser un Gerente, que debería ser designado por la Asamblea por una mayoría que requiera necesariamente el voto de delegados de los cinco grupos accionarios. El otro órgano, el de dirección y administración sería el Consejo de Dirección compuesto por tres delegados por grupo y que resolviera por mayoría de 2/3 de sus integrantes. La Asamblea General, entre otras funciones, designaría el Gerente y el Síndico por una mayoría de 9/10 y se integraría por seis delegados por grupo. La compañía sería, además, controlada por la Comisión o entidad de la "hidrovía", con facultades de verificación y auditoría. El retorno de la inversión se lograría mediante el cobro de peajes, a cargo de los usuarios (embarcaciones y cargas) no discriminatorio, retributivos del costo de los servicios prestados y un plus para la amortización; costo que debe ser calculado teniendo en cuenta los beneficios que reciben los usuarios, la inversión realizada y su amortización en un largo o mediano plazo. En el derecho comparado existen múltiples antecedentes sobre métodos de cálculos y sistemas de tarifas, que deben ser consultados como fuente de información y ser adaptados a las circunstancias del área. 5. CONTAMINACION Winiarsky, en 1933 ya decía que la legislación moderna defiende las aguas de los ríos de la polución o contaminación (Winiarsky, B. Ob. cit., p. 82. Como vimos en la Nota 14, en Berna se firmó un Acuerdo contra la polución en el Rhin). El Estatuto del Río Uruguay, siguiendo el mismo criterio que el consagrado en el Tratado del Río de la plata y su Frente Marítimo, otorga una particular consideración a todo lo relativo a la prevención y represión de las acciones contaminantes en el curso fluvial (Consultar sobre comisiones Administradoras o Técnicas en la Región la nota Nº 26) y proporciona un concepto de contaminación actualizado y amplio, que podría trasladarse al Estatuto de la Hidrovía. En el Rhin rige un protocolo de 29 de abril de 1963 sobre polución. 6. ADMINISTRACION DE LA HIDROVIA Para que efectivamente sea la "hidrovía" ese espacio económico para el desarrollo del que hablamos, no alcanza con proclamar principios y dictar normas, sino que es necesario ponerlos en práctica para lo cual es imprescindible el establecimiento de una administración central o de una comisión administradora internacional, integrada por los delegados de los Estados ribereños, como existe en los grandes ríos de Europa y Norteamérica. (Consultar sobre comisiones Administradoras o Técnicas en la Región la Nota Nº 26). Esta Comisión debe ser un organismo internacional con las más amplias potestades e incluso debería preverse que, en un futuro, que fuera una persona pública internacional. Ya hemos dicho que el éxito de esta empresa se apoya en tres puntos esenciales: el de la libertad, el de la igualdad y el de la administración internacional. Se ha puntualizado por el internacionalista argentino Julio Barberis que las instituciones creadas por los Estados ribereños o miembros de una cuenca son muy variadas, pero es posible distinguir entre ellas, tres categorías: a) En primer lugar, se encuentran aquellas que administran un río como, por ejemplo, la Comisión Administradora del Río Uruguay o la Comisión del Rhin; b) Otras se ocupan de la construcción o de la explotación de una determinada obra hidráulica, como las entidades binacionales de Yaciretá (argentino-paraguaya), Itaipú (brasileño-paraguaya) y la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande (argentino-uruguaya); c) Por último, cabe referirse a aquellas instituciones que se ocupan de una cuenca hidrográfica. En general, su competencia excede el marco de los aprovechamientos hídricos y abarca el desarrollo regional y la coordinación de la infraestructura física. Este tipo de instituciones - agrega Barberis - es propio de los países en vías de desarrollo y son ejemplo de ello la Cuenca del Plata, la Cuenca del Río Niger y la del Lago Chad. Estas tres categorías no tienen porque ser excluyentes entre sí y es posible su coordinación. En ese sentido, entendemos que en nuestro caso podrían coexistir dos tipos de instituciones: un Comité Intergubernamental y una entidad operativa de la "hidrovía". El primero podría ser el "Comité Intergubernamental Coordinador de los países de la Cuenca del Plata" con las finalidades y cometidos conferidos en su Estatuto aprobado en la Segunda Reunión de Cancilleres de Santa Cruz de la Sierra, de mayo de 1968. Este Comité tiene como objetivos "promover, coordinar y seguir la marcha de las acciones multinacionales encaminadas al mejor aprovechamiento de los recursos de la Cuenca del Plata y el desarrollo armónico y equilibrado de la región....". Sus atribuciones, en síntesis, son las de proponer planes de estudio e investigación, someter programas de acción a los gobiernos, recibir informaciones, gestionar la asistencia técnica y financiera y otros puramente formales. La segunda, la entidad operativa de la "hidrovía" estaría también integrada por delegados de los Estados ribereños en igualdad de número por cada país y sería un organismo con funciones más concretas y ejecutivas y no tan de consulta o consejo como las que tiene el Comité antes mencionado. Esta entidad o institución operativa, que podría denominarse, siguiendo el ejemplo de la del río Uruguay, "Comisión Administradora de la Hidrovía", no tendría que ser, por lo menos, en una primera etapa, un organismo con personalidad jurídica internacional. Pero creemos sí, que para que la "hidrovía" sea efectivamente ese espacio económico para el desarrollo regional del que hablamos, es imprescindible el establecimiento de algún tipo de institución o entidad responsable de poner en práctica las normas y principios que deben regir en la misma. Esta solución es la que mejor consulta las exigencias de la realidad que, como todos lo sabemos, requiere que se materialice y concrete en forma armónica, equilibrada, y rápida las posibilidades de lograr un óptimo aprovechamiento de la "hidrovía". Las instituciones como las que actúan en la Cuenca del Plata, al decir de Barberis en palabras ya citadas, son propias de los países en vías de desarrollo. Es momento que adoptemos, adecuándolas a nuestra región, soluciones que han dado gran resultado en otros casos. La de las Comisiones Fluviales es usada con frecuencia y desde hace muchos años por los Estados Desarrollados. Baste recordar que ya en 1804 por la Convención de L'Octroi (de privilegios), concluida entre Francia y el Imperio Alemán, se creó por primera vez una administración centralizada en el Rhin. En nuestra región tenemos la "Comisión Administradora del Río de la Plata" con los cometidos y funciones que se establecen en el Capítulo XII del "Tratado de Límites del Río de la Plata y su Frente Marítimo" de 1973 y la "Comisión Administradora del Río Uruguay" con la organización y funciones previstas en el Estatuto del Río Uruguay en febrero de 1975. Las atribuciones que debería tener la entidad operativa o Comisión de la Hidrovía podrían ser, en algunos aspectos, similares a la del Río Uruguay. a) Características e integración La Comisión sería un órgano de carácter permanente e internacional, que tendría su propia Secretaría y facultad para constituir órganos subordinados. Estaría compuesta por tres o cinco delegados por cada uno de los Estados Parte, a los que se les podrán designar suplentes y cada Estado tendría un voto. b) Funciones Se le deberían asignar las siguientes tareas, principales: - Potestad reglamentaria - Obras y trabajos - Aspectos financieros - Funciones de coordinación - Estudio, relevamiento, actualización y publicación de cartas de los ríos - Función administrativa para atender los reclamos de los particulares contra toda medida contraria al Estatuto, a los derechos reconocidos o al Reglamento - Cierta función jurisdiccional - Solución de controversias. c) Potestad Reglamentaria Esta potestad y la financiera, entendemos que son las dos más importantes que se le deben atribuir a la Comisión. El Estatuto debe conferir a la Comisión claramente la facultad de dictar o elaborar reglamentos perfectos, esto es, aplicables directamente en los Estados Miembros. Una potestad de este tipo se reconocía en la Comisión Europea del Danubio, en virtud del art. 7 del Acta del 2 de noviembre de 1865. Sería aconsejable, para dotar de mayor agilidad e independencia a la Comisión, que los reglamentos no fuera necesario tomarlos por unanimidad. La regla de la unanimidad, señala Merle, tiende a ser prácticamente abandonada en los organismos internacionales (Merle, Marcel, "La Pouvoir Réglementaire des Institutions Internationales" AFDI, 1958, p. 351). Sin embargo cabe reconocer que en la Convención de Estraburgo, de 20 de noviembre de 1963 (vigente desde el 14 de abril de 1967), que actualiza el régimen del Rhin, se prevé la unanimidad para otorgar carácter obligatorio a las resoluciones, salvo las relativas a cuestiones internas que son válidas adoptadas por la mayoría (art. 1, lit. H., modificación del art. 46 de la Convención de Mannheim de 1868). Este poder reglamentario perfecto plantea la llamada "cuestión constitucional", que es el problema que se da respecto de la compatibilidad de la Constitución con una organización internacional. El tema es complejo y fue bien resuelto por Gros Espiell, en el sentido de que, mientras se trate de una organización intergubernamental con órganos integrados por representantes y con decisiones adoptadas por unanimidad, el problema no existe. Tampoco nada impide que un órgano internacional, creado por un tratado anterior, dicten normas de acuerdo con ese tratado, aplicable directamente en la esfera interna, para regular casos que impliquen una situación internacional o vinculada con una relación externa. Este autor, señala ya en el año 1969, la importancia e interés del problema de la integración económica de América Latina y puntualiza que todo el tratado internacional implica una limitación de la discrecionalidad soberana de los Estados. Recuerda que en el Simposio sobre el Proyecto de Convención de Derechos Humanos de Santiago de Chile, se expresó: "Los Estados al contraer ciertas obligaciones por medio de una Convención Tratada, si bien aceptan una restricción a su jurisdicción o competencia, hacen uso de una facultad que constituye un atributo de la soberanía, atributo que lejos de verse lesionado se reafirma con ese acto" (Gros Espiell, Héctor. "La Integración Económica de América Latina y la Constitución Uruguay". Rev. "La Aduana Uruguaya", Montevideo, 1970, Nº 379, pp.3639-3645). Este tema fue analizado en el "Encuentro Técnico - Jurídico realizado en la Sede de la Comisión Administradora del Río Uruguay", en el que se expresó que la C.A.R.U. tenía "potestad reglamentaria plena", posición compartida por varios concurrentes, pero que con un criterio práctico, se aprobaban por canje de Notas Reversales. Con este trabajo no pretendemos otra finalidad que anotar algunas ideas que pensamos básicas, para la formulación de un "Estatuto de la Hidrovía" que deberá encararse a la brevedad y en cuya redacción se le debe dar intervención, a igual que el Comisión Administradora, a representantes de la actividad privada, verdaderos motores del desarrollo, del progreso general y de la riqueza de los países, factores eficaces para afianzar la paz pública, como lo decía el Gobierno Provisorio presidido por el Libertador Lavalleja en el mencionado decreto de 1853 consagrando la libertad de los ríos. |
AUTOR: DR. ARIOSTO J. GONZALEZ CUÑARRO, Asesor del Centro de Navegación. Director Consultor de la Revista "Aduana y Comercio Exterior". Miembro de la Asociación Uruguaya de Derecho Marítimo, del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, de la Liga Marítima Uruguaya y Asesor del Yatch Club Uruguayo y de la Cámara de Comercio Uruguayo-Colombiana. Participó como conferencista por el Uruguay en las "Primeras Jornadas de Integración sobre la Hidrovía Paraguay-Paraná", celebradas en abril de 1990, ciudad de Corrientes, Argentina, donde disertó sobre "Aspectos Jurídicos y Operativos de la Hidrovía y la Participación del Sector Privado". Y en el "Primer Congreso Internacional de Banca Off-Shore, Zonas Francas e Hidrovía" realizado en Montevideo en abril de 1990, donde expuso sobre "Antecedentes Históricos y Jurídicos de Relevancia para Solucionar los Problemas de la Hidrovía", e intervino en calidad de panelista en las Mesas Redondas sobre: "El Desarrollo Operativo de la Hidrovía - Criterios Políticos, Económicos y Técnicos" y "Puertos". Se ha desempeñado como Asesor en Aranceles y Legislación Aduanera, de la Dirección General de Comercio Exterior, Delegado a las reuniones de expertos en Técnica y Valoración Aduanera, Miembro Técnico Coordinador de la Unidad Técnica de Comercio Exterior y ha publicado múltiples trabajos en revistas especializadas, destacándose los siguientes: "Tratamiento Arancelario de las Mercaderías comprendidas en el GATT", "Régimen del Manifiesto Consular de Carga", "Nómima de Disposiciones Vigentes sobre Zonas Francas", "Las Astreintes en el Derecho Uruguayo", "El Tránsito, palanca de desarrollo", "Cabotaje y Alije de Buques", "Trasbordo, Cabotaje y Pesca", "Visación Consular y pesqueros que operan desde Montevideo", "Zorrilla de San Martín y el Descubrimiento de América", etc. 
2. DESCRIPCION GEOGRAFICA 
II - CONSIDERACIONES GENERALES 
anterioridad, el Secretario de Estado americano Jefferson, el 18 de marzo de 1792, emitió una proclama que decía que el juicio de la humanidad condena la pretensión de un Estado río abajo de cerrar el río a la navegación del ribereño río arriba. (Hostie, Jean). "Le Statut International du Rhin" R.C.A.D.I. 1928, 28, III, p. 125). 
Con relación al derecho y la experiencia europeos debemos considerar el pasado, el presente y el futuro próximo.